Keterbukaan Informasi Publik dan Status Dokumen Pertanahan

oleh Parliamentary Center | Sep 1, 2022 | Opini

Ahmad Alamsyah Saragih

Pemberlakuan UU No. 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (UUKIP) telah membawa implikasi luas atas jaminan hak warga negara dalam mengkasses informasi yang dikuasai oleh Badan Publik. UU KIP merupakan regulasi operasional atas hak konstitusional warga negara:

Pasal 28F UUD 1945:

Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan, mengolah dan menyampaikan informasi denggan menggunakan segala jenis saluran yang tersedia.

Antara sengketa informasi dan sengketa hak milik atas tanah. Memasuki tahun ketiga pelaksanaan UUKIP, permohonan informasi yang berlanjut ke tahap sengketa informasi juga mulai memasuki ranah informasi di bidang pertanahan. Hampir keseluruhan permohonan informasi di bidang pertananahan yang mulai masuk ke taraf penyelesaian sengketa oleh Komisi Informasi terkait dengan sengketa hak milik atas tanah. Untuk itu diperlukan penajaman batas wilayah kerja penanganan sengketa informasi pertanahan, karena sengketa hak milik atas tanah bukanlah wilayah kerja Komisi Informasi sebagaimana dimandatkan oleh UU KIP.

Kebanyakan pemohon yang mengajukan penyelesaian sengketa informasi terkait dengan tanah berfokus atas tidak terpenuhinya permohonan informasi mereka kepada kantor pertanahan setempat mengenai perubahan status kepemilikan atas tanah. Umumnya ada dua argumen penolakan: (i) pemohon bukanlah pihak yang memiliki hak secara yuridis; (ii) pemberian informasi telah diatur oleh peraturan perundang-undangan tersendiri, dan pemohon tidak termasuk sebagai pihak yang diberi kewenangan untuk mengakses informasi tersebut.

Perkembangan nilai ekonomis tanah dari waktu ke waktu telah menyebabkan sengketa pertanahan yang dalam kurun waktu tertentu bersifat laten menjadi ‘manifested’. Secara sosiologis, peluang terjadinya claim akan adanya kekeliruan dalam penerbitan sertifikat hak atas tanah dapat saja terjadi. Meskipun negara telah menerapkan pengumuman terbuka melalui media masa selama jangka waktu tertentu sebagai salah satu tahapan pendaftaran tanah. Di berbagai tempat claim atas adanya tumpang-tindih (overlapping) kepemilikan telah pula meningkatkan permintaan pihak tertentu untuk mengetahui informasi mengenai riwayat kepemilikan atas suatu tanah.

Krisis kepercayaan dan upaya alternatif? Meskipun negara telah menjamin upaya penyelesaian sengketa hak milik atas tanah melalui pengadilan, dalam praktik sebagian pemohon informasi merasa perlu untuk mengetahui terlebih dahulu informasi terkait perubahan hak milik atas tanah yang menjadi objek sengketa untuk memastikan apakah mereka akan menempuh jalur penyelesaian sengketa melalui pengadilan atau tidak. Dalam praktik, yang bersangkutan dapat saja meminta notaris pembuat akta tanah untuk melihat informasi mengenai perubahan status tersebut ke kantor pertanahan setempat, namun peristiwa ini umumnya terjadi ketika pihak yang bersangkutan membutuhkan informasi yang akurat dan berkekuatan hukum. Perlu didalami lebih jauh apakah rendahnya tingkat kepercayaan telah menjadi salah satu faktor inherent yang menyebabkan peristiwa ini terjadi. Menempuh penyelesaian sengketa informasi melalui Komisi Informasi adalah salah satu jalur yang mereka tempuh untuk mengatasi hal tersebut.

Pendaftaran Tanah, Data Pribadi dan Keterbukaan Informasi

UU No. 5 tahun 1960 tentang Perturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) bertujuan untuk memberikan kepastian hukum dalam kepemilikan tanah sebagaimana dinyatakan pada salah satu konsideran Berpendapat bahwa:

… perlu adanya hukum agraria nasional, yang berdasar atas hukum adat tentang tanah, yang sederhana dan menjamin kepastian hukum bagi seluruh rakyat Indonesia, dengan tidak mengabaikan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama.

Segaris dengan pengertian tersebut adalah penegasan mengenai hak menguasai negara dan kewenangan negara dalam menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang, dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan angkasa sebagaimana di atur dalam pasal 2 UUPA. Secara gramatikal, perlindungan tersebut adalah jaminan kepastian hukum dalam hal kepemilikan, penguasaan dan penggunaan atas tanah. Dalam paraktik, bersamaan dengan berkembangnya rezim HAM yang beroirientasi pada perlindungan atas hak-hak pribadi (privacy) dan liberalisme yang berorientasi kuat pada perlindungan atas investasi di Indonesia, tujuan tersebut telah pula ditafsirkan meluas. Ditafsirkan bahwa proteksi informasi atas kepemilikan tanah juga wajib dilakukan oleh institusi yang menguasai dokumen pertanahan, baik untuk kepemilikan individu maupun upaya membangun iklim investasi yang menarik.

Adakah ketentuan legal di bidang pertanahan yang mengatur hal tersebut? Secara khusus mengenai status data yuridis terkait tanah diatur melalui Peraturan Menteri Agraria No. 3 tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Pada bagian kesepuluh tentang Penyajian Informasi data Fisik dan Yuridis, dinyatakan bahwa informasi yang terbuka untuk umum adalah dalam bentuk Surat Keternagan Pendaftaran Tanah.[1]

Lebih jauh, peraturan ini menyatakan bahwa hanya kepada pemegang hak dapat diberikan salinan batas bidang tanah miliknya dengan tanah yang berbatasan (pasal 188).[2] Pada bagian lebih lanjut, regulasi ini mengatur bahwa kewajiban Kantor Pertanahan sebagai Badan Publik yang menguasai dokumen-dokumen yang telah dipergunakan sebagai dasar pendaftaran merupakan dokumen negara yang harus ‘disimpan’ dan ‘dipelihara’ menurut perturan perundang-undangan yang berlaku.[3] Ketentuan tentang penyimpanan dan pemeliharaan dokumen milik negara telah diatur melalui UU N0. 43 tahun 2009 tentang Kearsipan.

Dengan berlakunya Undang-Undang No. 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik dan Undang-Undang N0. 43 tahun 2009 tentang Kearsipan, Indonesia telah meninggalkan mindset kerahasiaan negara absolut. Status dokumen negara tidak lagi dapat dijadikan sebagai alasan untuk menetapkannya sebagai dokumen yang dirahasiakan, kecuali diatur oleh undang-undang. Pada prinsipnya semua informasi yang dikuasai oleh Badan Publik bersifat terbuka selain yang dikecualikan berdasarkan Undang-undang.

UUKIP memberikan hak Badan Publik untuk menolak memberikan informasi dengan alasan substansial maupun dengan alasan prosedural.[4] Penolakan dengan alasan substansial, dimaksudkan untuk jenis informasi yang dikecualikan sebagaimana di atur dalam pasal 17.[5] Sedangkan penolakan berdasarkan alasan prosedural ditujukan untuk jenis informasi terbuka, namun tata cara pemberian informasi telah diatur melalui suatu peraturan perundang-undangan.[6]

Secara eksplisit tidak ditemui ketentuan yang mengatur bahwa dokumen pertanahan adalah dokumen rahasia. Meskipun ada ketentuan yang menyatakan bahwa dokumen-dokumen yang digunakan sebagai dasar pendaftaran tanah adalah dokumen negara, tidaklah dapat ditafsirkan bahwa dokumen tersebut secara otomatis adalah dokumen rahasia. Pembatasan atau pengecualian yang diatur dalam regulasi ini lebih bersifat prosedural daripada substansial, dimana diperlukan izin Kepala Kantor Wilayah kepada pemegang hak yang bersangkutan dapat diberikan petikan, salinan atau rekaman dokumen pendaftaran tanah yang menjadi dasar pembukuan hak atas namanya.[7]

UUKIP mengatur bahwa pengecualian mesti bersifat ketat dan terbatas, melalui suatu pengujian atas konsekuensi yang ditimbulkan, dan pengujian atas kepentingan publik.[8]  Kerahasiaan atas suatu dokumen maupun informasi harus didasarkan atas suatu kriteria konsekuensi bahaya yang ditimbulkan berdasarkan peraturan perundang-undangan.[9] Untuk itu harus dapat dijelaskan tujuan setiap kerahasiaan atau pengecualian berdasarkan peraturan perundang-undangan  tersebut, untuk melihat apakah tujuan pengecualian tersebut masih memiliki relevansi dengan konsekuensi bahaya yang telah ditetapkan pada pasal 17 UUKIP (prejudiced based exemption).[10]

Salah satu tujuan UUKIP adalah menjamin hak warga negara untuk mengetahui rencana pembuatan kebijakan publik, program kebijakan publik, dan proses pengambilan keputusan publik, serta alasan pengambilan suatu keputusan publik.[11] Untuk tujuan tersebut maka pada ketentuan lebih lanjut Undang-Undang ini mengatur:

Pasal 11 ayat (1) UUKIP:

Badan Publik wajib menyediakan Informasi Publik setiap saat yang meliputi:

b.  hasil keputusan Badan Publik dan pertimbangannya;

c.  seluruh kebijakan yang ada berikut dokumen pendukungnya;

Sertifikat terkait hak atas tanah merupakan produk suatu keputusan publik, sehingga termasuk dalam kategori infomasi yang wajib disediakan oleh Badan Publik yang menguasai informasi tersebut. Kendati demikian, UUKIP juga mengatur jenis informasi yang dikecualikan, sebagaimana diatur oleh pasal 6 ayat (3) huruf c, yakni informasi yang menyangkut hak-hak pribadi. Secara lebih terperinci, informasi pribadi yang masuk dalam kategori dikecualikan dalam UUKIP, yakni:

Pasal 17 huruf h UUKIP:

Informasi Publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik dapat mengungkap rahasia pribadi, yaitu:

1. riwayat dan kondisi anggota keluarga;
2. riwayat, kondisi dan perawatan, pengobatan kesehatan fisik, dan psikis seseorang;
3. kondisi keuangan, aset, pendapatan, dan rekening bank seseorang;
4. hasil­hasil evaluasi sehubungan dengan kapabilitas, intelektualitas, dan rekomendasi kemampuan seseorang; dan/atau
5. catatan yang menyangkut pribadi seseorang yang berkaitan dengan kegiatan satuan pendidikan formal dan satuan pendidikan nonformal.;

Tanah dalam kesatuan dengan nilai ekonomis dan kepemilikannya adalah informasi mengenai aset sesorang. Dengan demikian aset berupa tanah termasuk informasi pribadi yang dikecualikan berdasarkan UUKIP. Akan tetapi, meskipun suatu Informasi Publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik dapat mengungkap rahasia pribadi yang dikecualikan. UUKIP juga mengatur pengecualian atas pengecualian tersebut:

Pasal 18 ayat (2) UUKIP:

Tidak termasuk informasi yang dikecualikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17 huruf g dan huruf h, antara lain apabila:

a.  pihak yang rahasianya diungkap memberikan persetujuan tertulis; dan/atau

b.  pengungkapan berkaitan dengan posisi seseorang dalam jabatan-­jabatan publik;

Pasal ini memberikan perlakuan khusus dalam mengakses informasi pribadi. Sepanjang pemohon informasi mendapat persetujuan tertulis dari pihak yang rahasianya diungkap, informasi tersebut wajib diberikan oleh badan publik yang menguasai dokumen.

Semua perbuatan hukum yang terjadi secara langsung terhadap aset seseorang termasuk dalam kategori informasi mengenai kondisi asetnya. Dalam rezim privacy, pemilik aset adalah pemilik informasi atas aset tersebut (subyek data). Dengan demikian, pemohon informasi termasuk pihak yang memiliki hak untuk mengetahui atau mendapatkan informasi perubahan kepemilikan atas tanah ketika terjadi perbuatan hukum langsung mengenai tanah tersebut, sepanjang mendapatkan persetujuan tertulis dari pemilik informasi (dalam hal ini pemilik tanah tersebut, atau mereka yang memiliki hubungan perdata dengan pemilik). Meskipun informasi tersebut tertuang dalam suatu dokumen negara yang dikuasai oleh suatu badan publik tertentu.

Salah satu tujuan kerahasiaan pribadi adalah untuk melindungi hak-hak pribadi seseorang dari intervensi negara dan pasar. Wacana perkembangan kerahasiaan pribadi (privacy) pada tataran internasional biasanya dimulai dengan  Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia  pada tahun 1948 yang secara khusus melindungi kerahasiaan pribadi terkait komunikasi dan teritori:

article 12:

No one should be subjected to arbitrary interference with his privacy, family, home or correspondence, nor to attacks on his honour or reputation. Everyone has the right to the protection of the law against such interferences or attacks.

Ketentuan tersebut kemudian diadopsi oleh Kovenan Internasional Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Hak-hak Sipil dan Politik. Perkembangan tidak hanya masuk ke rumusan-rumusan komprehensif, tapi juga masuk ke wilayah-wilayah sektoral, seperti: kerahasiaan pribadi dalam sektor perbankan, kesehatan, dsb. Dalam lingkup regional, juga telah dilakukan beberapa konvensi, seperti: European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.[12]

Dalam perkembangan, kerahasiaan pribadi dapat dibagi menjadi beberapa tema yang terpisah namun saling terkait satu sama lain. Beberapa tema kerahasian pribadi tersebut adalah: kerahasiaan informasi terkait hak-hak pribadi (Information Privacy); kerahasiaan pribadi menyangkut fisik (Bodily Privacy); kerahasiaan pribadi menyangkut komunikasi (Privacy of communications); dan kerahasiaan pribadi terkait teritori (Territorial privacy) .[13]

Kerahasiaan informasi terkait hak-hak pribadi (information privacy ) diatur dalam ketentuan tentang pengecualian pada UUKIP, meski tidak mendetil. Untuk menjamin kerahasiaan ini, biasanya ditetapkan peraturan terkait tata kelola informasi yang menyangkut pengumpulan dan penanganan data personal, seperti informasi tentang keuangan, kesehatan. Tidak jarang peraturan tersebut menggunakan nama Perlindungan Data. Berbagai negara mengaturnya dalam bentuk Undang-undang (Data Protection Act).

Perhatian terhadap information privacy berkembang pesat seiring dengan kemajuan teknologi komunikasi dan informasi. Upaya konseptualisasi juga dilakukan oleh Daniel J. Solove. Dalam bukunya Solove menyatakan bahwa pembahsan mengenai privacy antara lain mencakup: the ability to exercise control over information about oneself dan the protection of one’s personality, individuality, and dignity (Solove, 2002). [14]

Untuk membatasi dan mempertajam ketentuan tentang perlindungan informasi yang terkait hak-hak pribadi, Undang-undang perlindungan data personal di berbagai negara menerapkan umumnya prinsip-prinsip berikut: a. obtained fairly and lawfully; b. used only for the original specified purpose; c. adequate, relevant and not excessive to purpose; d. accurate and up to date; e. accessible to the subject; f. kept secure; and g. destroyed after its purpose is completed. [15]

Di luar prinsip-prinsip dasar, belum ada konsensus global tentang jenis data mana yang bersifat pribadi, dan mana yang bukan. Kondisi ini menyebabkan perlakuan terhadap kerhasiaan pribadi menjadi cukup kompleks dan sangat bergantung pada kultur (Banizar, 2011).[16] Rezim privacy biasanya menyusun suatu undang-undang perlindungan data pribadi yang mengatur para subjek terkait, mulai dari pemilik (subyek data), pemegang, pengontrol dan pihak ketiga terkait data pribadi tersebut[17].

Indonesia belum memiliki Peraturan perndang-undangan yang secara khusus mengatur tentang perlindungan data pribadi. Untuk menghindari perbedaan tafsir dan kontroversi atas kepemilikan data pribadi (yang termuat dalam dokumen milik negara), maka digunakan terminologi ‘pihak yang rahasianya diungkap’. Pada pasal 18 ayat 2 huruf b, sebagaimana telah dijelaskan di atas, dinyatakan bahwa kerahasiaan informasi pribadi tidak berlaku bagi pemohon atau pengguna, sepanjang pihak yang rahasianya diungkap memberikan persetujuan tertulis.

Dalam konteks pertanahan, berdasarkan ketentuan pasal 18 ayat 2 huruf b UUKIP di atas, dan ketentuan pada pasal 192 ayat (3) Peraturan Menteri Agraria No. 3 tahun 1997, muncul satu pertanyaan berikut:

… apakah sesorang yang ingin mengetahui perubahan status kepemilikan atas tanah mereka yang belum terdaftar di masa lalu namun merupakan bagian dari daftar umum dan dokumen-dokumen yang telah dipergunakan sebagai dasar pendaftaran oleh pemilik terakhir adalah termasuk yang pihak berhak untuk mengakses informasi?

Kerahasiaan Dokumen vs Kerahasiaan Informasi

UU No. 43 tahun 2009 tentang Kearsipan (UU Arsip) bertujuan ‘antara lain’ untuk: menjamin ketersediaan arsip yang autentik dan terpercaya sebagai alat bukti yang sah, menjamin pelindungan kepentingan negara dan hak-hak keperdataan rakyat melalui pengelolaan dan pemanfaatan arsip yang autentik dan terpercaya. Juga untuk menjamin keselamatan dan keamanan arsip sebagai  bukti pertanggungjawaban dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.[18]

Undang-undang ini mengatur tentang tata kelola arsip termasuk retensi arsip berdasarkan nilai guna suatu arsip. Retensi arsip adalah masa penyimpanan arsip dan berkaitan dengan kapan suatu arsip dapat dimusnahkan. Untk kerahasiaan informasi, juga dikenal istilah retensi informasi yang dikecualikan yang dimaknai sebagai jangka waktu pengecualian informasi. Penggunaan istilah retensi ini sering menyebabkan banyak kesalahpahaman: retensi suatu arsip dinilai sebagai jangka waktu kerahasiaan. Retensi arsip terkait dengan penyimpanan dan pemeliharaan suatu dokumen, bukan upaya untuk menutup informasi yang terkandung di dalamnya. UU Arsip mewajibkan Badan Publik untuk menyusun Jadual Retensi Arsip (JRA), yakni: daftar yang berisi sekurang-kurangnya jangka waktu penyimpanan atau retensi, jenis arsip, dan keterangan yang berisi rekomendasi tentang penetapan suatu jenis arsip dimusnahkan, dinilai kembali, atau dipermanenkan yang dipergunakan sebagai pedoman penyusutan dan penyelamatan arsip.

Kepemilikan atas arsip yang diproduksi oleh institusi negara juga telah diatur oleh Undang-undang ini.

Pasal 33, UU Arsip:

Arsip yang tercipta dari kegiatan lembaga negara dan kegiatan yang menggunakan sumber dana negara dinyatakan sebagai arsip milik negara.

Dokumen pertanahan yang diperoleh dari proses pendaftaran tanah, dengan demikian masuk dalam salah satu kategori arsip milik negara. Karenanya tata kelola atas dokumen tersebut terikat pula oleh ketentuan tata kelola yang diatur oleh UU Arsip. Lebih jauh, UU Arsip juga mengatur kerahasiaan suatu arsip antara lain dengan alasan apabila arsip tersebut dibuka dapat mengungkap rahasia atau data pribadi.[19]

Bukan suatu kebetulan bahwa ketentuan yang mengatur tentang kerahasiaan suatu arsip memiliki kesamaan dengan pengecualian informasi pada pasal 17 UU KIP yang disahkan satu tahun sebelumnya. Kesamaan teks tersebut merupakan upaya harmonisasi antara kedua Undang-undang ini. Oleh karenanya pelaksanaan UU Arsip juga harus memperhatikan ketentuan-ketentuan pada UU KIP yang secara khusus mengatur tentang pengelolaan arsip. Sedangkan kewajiban seorang pejabat pengelola informasi dan dokumentasi (yang diatur oleh UUKIP) dalam hal pengelolaan dokumen, sebaliknya mengacu pada UU Arsip.[20]

Kerahasiaan suatu dokumen tidak terlepas dari status informasi yang ada di dalamnya. Secara sistematik, kerahasiaan suatu arsip/dokumen dimaknai sebagai berikut:

1. Kewajiban menutup akses terhadap arsip/dokumen negara adalah upaya untuk melindungi informasi yang dikecualikan yang ada di dalamnya.
2. Ketentuan pengecualian informasi yang ada di dalam arsip harus mengikuti ketentuan pengujian konsekuensi sebagaimana di atur pada UUKIP.
3. Manakala  tujuan permintaan atau akses terhadap arsip dapat terpenuhi dengan melakukan perlindungan secara khusus terhadap informasi yang dikecualikan di dalamnya, baik melalui metode penghitaman/pengaburan atau anonimity, maka salinan arsip/dokumen tersebut tetap dapat diberikan.

Dari sisi privacy, ketentuan mengenai kerahasiaan arsip/dokumen pertanahan dengan dengan demikian harus didasarkan atas tujuan untuk melindungi informasi pribadi yang termuat di dalamnya. Manakala penutupan akses terhadap informasi yang termuat dalam dokumen pertanahan telah menyebabkan pihak yang memberikan persetujuan untuk rahasianya diungkap kehilangan akses terhadap informasi tersebut, maka akan terjadi kontradiksi antara tujuan kerahasiaan dokumen pertanahan dengan hak konstitusional warga negara atas informasi yang mereka miliki.

Penolakan untuk memberikan akses informasi atas dokumen tersebut juga perlu mempertimbangkan aspek pengecualian lain yang diatur berdasarkan Undang-undang. Untuk suatu jenis dokumen pertanahan, boleh jadi membuka informasi yang ada di dalamnya (meskipun secara terbatas) berpotensi menimbulkan konsekuensi –konsekuensi lain yang dikecualikan berdasarkan Undan-undang (pasal 17 UUKIP).

Kesimpulan

Kerahasiaan pribadi dalam dokumen pertanahan bersifat absolut? UUKIP mewajibkan Pejabat pengelola Informasi dan dokumentasi untuk melakukan pengujian atas konsekuensi ketika menolak untuk memberikan informasi dengan alasan substansial (lihat pasal 19 UUKIP). Ada dua jenis pengecualian dalam keterbukaan informasi publik: (i) pengecualian absolut; (2) pengecualian dengan kualifikasi. Pengecualian absolut tidak dapat dikenakan uji kepentingan publik, sebaliknya untuk pengecualian dengan kualifikasi dapat dilakukan uji kepentingan publik. Pengujian ini adalah untuk memastikan apakah jika informasi ditutup kepentingan publik yang lebih luas tetap dapat dilindungi atau sebaliknya (lihat pasal 2 ayat 4 UU KIP).

UUKIP tidak secara eksplisit menjelaskan jenis pengecualian tersebut di dalam ketentuannya. Namun demikian, untuk informasi pribadi secara implisit pengecualian bersifat absolut, sehingga akses hanya berlaku bagi subyek data atau bagi pihak-pihak lain akibat perlakuan khusus yang diatur oleh undang-undang.

Kerahasiaan absolut atas informasi pribadi dalam UUKIP dapat dilihat pada ketentuan yang mengatur jangka waktu pengecualian informasi:

Pasal 20, UUKIP:

(1)   Pengecualian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17 huruf a, huruf b, huruf c, huruf d, huruf e, dan huruf f tidak bersifat permanen.

(2)   Ketentuan lebih lanjut mengenai jangka waktu pengecualian diatur dengan Peraturan Pemerintah.

Pada pasal (1) di atas jangka waktu pengecualian untuk seluruh informasi yang dikecualikan pada pasal 17 tidak bersifat permanen, kecuali untuk kerahasiaan pribadi (pasal 17 huruf g dan h). Secara implisit UUKIP menganut kerahasiaan absolut untuk informasi pribadi.

Dari kondisi tersebut dan berbagai penjelasan sebelumnya dapat disimpulkan bahwa belum ada ketentuan yang secara eksplisit mengatur tentang perlindungan data pribadi. Diperlukan beberapa langkah untuk memperjelas kepastian hak subjek data dalam mengakses informasi pribadi mereka yang dikuasai oleh suatu badan publik:

Pertama, perlu dilakukan pendalaman untuk kemungkinan memperluas tafsir atas ‘siapa yang memiliki hak’ untuk mengakses informasi yang ada dalam dokumen pertanahan sehingga tidak hanya terbatas pada pendaftar akhir. Perluasan ini tentunya tetap mensyaratkan penguasaan informasi atau dokumen sebagaimana diatur dalam pasal 6 ayat (3) UUKIP.

Kedua, perlu dilakukan pendalaman untuk kemungkinan penghalusan atas ketentuan yang mengatur kerahasiaan dokumen pertanahan. Hal ini untuk menghindari pelaksanaan ketentuan yang berpotensi meniadakan hak mengakses informasi pribadi oleh subyek data (pemilik informasi). Lebih jauh, tetap harus dipertimbangkan apakah pemberian akses terhadap dokumen yang telah mendapat perlakuan khusus tersebut (penghitaman/pengaburan atau anonimity) tetap memenuhi tujuan sehingga tetap memenuhi asas kemanfaatan.

Ketiga, format putusan komisi informasi telah diatur secara khusus pada UU KIP.[21]Untuk kasus pemohon adalah subyek data, yang juga diperbolehkan untuk mengakses informasi pribadi sebagaimana diatur oleh pasal 18 ayat 2 huruf a UUKIP format putusan juga akan menjadi lebih spesifik, karena informasi tersebut hanya terbuka untuk pemohon, tidak untuk publik luas. Dalam hal ini Komisi Informasi mulai memasuki fungsi-fungsi tribunal dalam perlindungan data pribadi

Prinsip Dasar Dalam Memroses Data Pribadi

oleh Parliamentary Center | Sep 1, 2022 | Opini

Permintaan informasi data pribadi yang dikuasai oleh suatu otoritas publik masuk ke dalam rezim privasi, seperti: data hasil penilaian seleksi calon pimpinan, data hasil pemeriksaan kesehatan, daftar kekayaan, dsb. Hingga kini Indonesia belum memiliki Undang-Undang Perlindungan Data Pribadi. Pengaturan terpecah-pecah di berbagai Undang-Undang, termasuk di Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik (UU KIP).

Semenjak UU KIP diberlakukan, permintaan terhadap informasi yang masuk dalam kategori data pribadi di Badan Publik juga terjadi. Beberapa bahkan masuk ke dalam tahap sengketa. Kombinasi antara norma yang ambigu di UU KIP dan ketiadaan Undang-Undang perlindungan data pribadi telah menyebabkan Komisi Informasi terpaksa menangani sengketa informasi pribadi tersebut.

Komisi Informasi melakukan penyelesaian sengketa terhadap data pribadi dengan pertimbangan: (i) definisi informasi publik dalam UU KIP tidak secara eksplisit memisahkan data pribadi. Sepanjang suatu informasi dikuasai oleh Badan Publik maka ia masuk sebagai informasi publik, terlepas apakah informasi tersebut dikecualikan atau tidak; (ii) ketentuan dalam UU KIP yang mengatur pengecualian dengan alasan kerahasiaan pribadi tidak berlaku sepanjang memenuhi dua syarat: subyek data memberikan ijin tertulis, atau pengungkapan terkait dengan posisi seseorang dalam jabatan publik.

Sejarah

Perlindungan data pribadi menguat dalam dua momentum. Mementum pertama, adalah kelanjutan dari upaya perlindungan hak asasi yang terus menguat setelah Perang Dunia kedua berakhir. Beberapa kovenan dibentuk dan diratifikasi oleh negara anggota. Upaya ini mendapatkan relevansinya bersamaan dengan kemunculan rezim otoriter di banyak negara berkembang yang kerap memanfaatkan data pribadi untuk kepentingan mengancam kebebasan dan keselamatan warga negara. Indonesia di masa rezim Orde Baru adalah salah satu negara yang pernah menjalankan praktik pelanggaran besar-besaran.

Momentum kedua, adalah dampak perkembangan teknologi informasi yang melahirkan inisiatif perlindungan terhadap individu dari pemanfaatan data pribadi oleh negara maupun pasar secara tak adil. Pada periode 1960an data pribadi marak digunakan bukan hanya oleh otoritas publik, tapi juga pasar. Perbankan adalah salah satu sektor yang paling banyak bersinggungan dengan hal ini. Di era tahun 1970an perhatian atas hal ini telah melahirkan apa yang disebut sebagai Fair Information Paractices (Gellman, 2015).

Prinsip Dasar

Hampir semua negara yang memiliki Undang-Undang Perlindungan Data Pribadi (PDPA) mengatur pengelolaan data pribadi dengan mengacu pada beberapa prinsip dasar. Parivacy Internasional memperkenalkan beberapa prinsip umum yang dianut oleh negara-negara Uni Eropa sebagai berikut (OECD, 1980): (i) there should be limits to what is collected; (ii) the information should be correct; (iii) there must be no secret purposes; (iv) there must be no creeping purposes; (v) the information must be secure; (vi) no secret organisations, sources, or processing; (vii) individuals have rights to be involved; (viii) organisations must be held to account. [1]

Berikut adalah prinsip-prinsip yang harus diperhatikan dalam memproses data pribadi yang diterbitkan oleh Kantor Komisi Informasi di Inggris (ICO, 2013)[2]: (i) adil dan berkekuatan hukum: secara khusus dapat diproses jika memenuhi kondisi atau prasyarat yang ditetapkan oleh Undang-Undang; (ii) sesuai tujuan: hanya untuk satu atau lebih tujuan yang jelas dan berkekuatan hukum, dan tidak boleh diproses dengan cara-cara yang tidak sesuai dengan tujuan yang dimaksud; (iii) memadai: relevan dan tidak berlebihan jika dibandingkan dengan tujuan yang mendasari untuk memprosesnya; (iv) akurat: sesuai kebutuhan dan mutakhir; (v) berjangka waktu: tidak boleh dipegang lebih lama dari kebutuhan untuk mencapai tujuan tersebut; (vi) sesuai hak: melindungi hak-hak subyek data yang dijamin oleh Undang-Undang.

————–

[1] OECD. 1980. Annex to the Recommendation of the Council of 23rd September 1980: Guidelines Governing The Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data. Paragraphs 7 though 14.

[2] ICO. 2013. Requests for Personal Data About Public Authority Employees, Version: 1.2. United Kindom.

Memroses Data Pribadi: Menerapkan Prinsip Adil dan Berkekuatan Hukum

oleh Parliamentary Center | Sep 1, 2022 | Opini

Ahmad Alamsyah Saragih

Untuk menerapkan prinsip ‘adil dan berkekuatan hukum’ (fair and lawful), penyedia informasi perlu mempertimbangkan beberapa hal berikut: (i) kerahasiaan absolut berdasarkan Undang-Undang; (ii) konsekuensi yang timbul akibat pengungkapan; (iii) alasan masuk akal dari subyek data; dan (iv) keseimbangan antara ‘kepentingan publik’ untuk mengungkap dengan ‘hak-hak subyek data’ yang harus dilindungi.

UU KIP memberikan hak kepada Badan Publik untuk menolak memberikan informasi yang apabila diberikan kepada Pemohon informasi dapat mengungkap kerahasiaan pribadi (Pasal 6 ayat 3 huruf c, jo. Pasal 17 huruf g dan h). Meski demikian, UU KIP juga mengakomodasi pengecualian berdasarkan Undang-undang lain.

Kerahasiaan Absolut Berdasarkan Undang-Undang

Indonesia belum memiliki Undang-undang Privasi maupun Undang-Undang Perlindungan Data Pribadi. Secara umum perlindungan data pribadi mengacu pada Konstitusi, UU HAM, dan Undang-Undang lain yang mengaturnya secara parsial. Kondisi ini menyebabkan akses terhadap data pribadi sering melahirkan polemik tak berkesudahan.

Meski UU KIP mengatur bahwa data pribadi adalah informasi yang dikecualikan, UU KIP tak menyatakan bahwa kerahasiaan pribadi bersifat absolut sehingga penanganannya harus mengacu pada Undang-Undang tertentu. Untuk mengatasi kelemahan ini penyedia informasi (Badan Publik) perlu mempertimbangkan beberapa hal berikut:

• Apakah ada undang-undang atau norma universal yang secara eksplisit mengatur kerahasiaan data tersebut bersifat absolut (data pribadi sensitif, dsb.)? Jika masuk dalam kategori kerahasiaan absolut, maka informasi yang diminta tak dapat diproses.
• Jika tak ada undang-undang atau norma universal yang mengatur, lakukan perbandingan hukum dengan berbagai pengaturan tentang data pribadi. Minta pendapat tertulis dari ahli yang menguasai pengetahuan tentang hal ini.

Konsekuensi Yang Timbul Akibat Pengungkapan

Jika informasi yang diminta tidak masuk dalam kategori informasi dengan kerahasiaan absolut berdasarkan undang-undang atau norma universal, metode anonim dapat menjadi opsi pertama yang ditawarkan kepada Pemohon Informasi. Dalam hal metode anonim, pengaburan atau penghitaman akan dilakukan maka perlu dipastikan:

• Apakah jika metode tersebut diterapkan, informasi yang disediakan terbebas dari risiko terungkapnya identitas subyek data?, dan
• Apakah jika metode tersebut diterapkan, informasi yang disediakan masih memiliki relevansi terhadap tujuan permohonan?

Jika satu dari kedua kondisi tersebut tak terpenuhi, penyedia informasi wajib melakukan pengujian atas konsekuensi bahaya yang ditimbulkan. Konsekuensi bahaya yang ditimbulkan memiliki skala berdasarkan tingkat kecenderungan terjadi (likelihood) dan keparahan (saverity)—lihat lampiran-5A1.

Alasan Masuk Akal dari Subyek Data

Dalam transaksi data pribadi antara Subyek Data dan Pemegang Data, harapan-harapan yang yang masuk akal dari Subyek Data menjadi salah satu yang harus diidentidikasi. Dalam banyak kasus, hal tersebut telah merupakan bagian dari perjanjian terformat yang menyertai transaksi. Pemegang data terikat pada perjanjian ini manakala harus menyediakan data kepada pihak ketiga. Transaksi data pribadi tanpa perjanjian tidak menggugurkan kewajiban Penyedia Data untuk memperhatikan harapan masuk akal dari Subyek Data.

Dalam hal subyek data menyetujui secara tertulis, maka informasi dapat diberikan kepada pihak ketiga. Namun konfirmasi tetap perlu dilakukan kepada subyek data untuk mendengarkan alasan yang masuk akal dari mereka, dan menyampaikan mitigasi yang disipakan Penyedia Data untuk mengurangi tingkat risiko pengungkapan data kepada pihak lain. Jika subyek data tak menyetujui, maka alasan masuk akal dari subyek data harus diidentifikasi sebagai salah satu input dalam melakukan pengujian kepentingan publik.

Contoh Kasus 5a-1:

Pemohon Informasi meminta daftar riwayat hidup seorang pegawai di instansi pemerintah. Setelah dikonfirmasi, subyek data (pegawai yang diminta salinan daftar riwayat hidupnya tersebut) menilai bahwa data pribadi berupa rekam jejak dirinya sebaiknya hanya dibuka sepanjang memiliki relevansi dengan posisi jabatan, dan jabatan tersebut memiliki pengaruh kuat terhadap nasib orang banyak. Sementara ia menilai dirinya tidak dalam posisi memegang jabatan dengan kriteria tersebut. Alasan masuk akal dari subyek data yang ada di instansi pemerintah tersebut harus diperhatikan sebagai faktor yang memperkuat keputusan untuk mempertahankan kerahasiaan.

Keseimbangan Antara Kepentingan Publik dan Hak Subyek Data

Meskipun data pribadi bersifat rahasia, ia masih dapat dibuka kepada pihak ketiga dengan mempertimbangkan ada kepentingan tertentu yang lebih besar. Kepentingan yang lebih besar tersebut dapat dijadikan pertimbangan sepanjang memenuhi beberapa batasan sebagai berikut:

• Data pribadi tersebut tidak termasuk dalam kategori dirahasiakan secara absolut oleh Undang-Undang.
• Kepentingan tersebut adalah kepentingan publik, bukan kepentingan privat.
• Tidak ada cara lain yang dapat ditempuh oleh pemohon informasi untuk memenuhi tujuannya selain dengan mengakses informasi tersebut.
• Kepentingan publik yang dimaksud harus bersifat legitimate (rasional dan sesuai dengan ketentuang yang diatur oleh Undang-Undang).

Dalam mempertimbangkan kepentingan publik terhadap hak-hak subyek data, maka alasan masuk akal dari subyek data tetap harus dimasukkan sebagai input. Alasan tersebut akan menentukan cara pemberian yang efektif terhadap pemohon informasi. Dalam Contoh Kasus 5a-1 di atas, penyedia informasi dapat memutuskan untuk memberikan daftar riwayat hidup yang hanya memuat informasi yang relevan dengan posisi dan jabatan pegawai tersebut, sepanjang jabatan tersebut memang memiliki pengaruh besar pada kehidupan publik melalui keputusan yang dihasilkan.

Memroses Data Pribadi: Sesuai Tujuan, Memadai, Akurat dan Berjangka Waktu

oleh Parliamentary Center | Sep 1, 2022 | Opini

Permintaan data pribadi harus diproses sesuai tujuan. Dalam melaksanakan prinsip ini penyedia data perlu mendalami tujuan dari permintaan data pribadi tersebut, agar tujuan perlindungan tetap dapat dicapai tapi tujuan permintaan informasi yang sah berdasarkan hukum tetap dapat dipenuhi. Untuk ini perlu diperhatikan beberapa hal berikut: (i) tujuan permohonan informasi (data pribadi) dilindungi hukum, mewakili kepentingan publik dan relevan; (ii) data diproses secara memadai, akurat, semata-mata untuk memenuhi tujuan Pemohon Informasi, dan berjangka waktu.

Informasi publik berada di bawah rezim hak untuk tahu, data pribadi berada di bawah rezim privasi. Rezim hak untuk tahu meletakkan informasi yang bersifat terbuka di wilayah publik dan penyediaan informasi menganut asas universal: semua informasi terbuka selain yang dikecualikan oleh undang-undang (pro disclosure biased). Sebaliknya, rezim privasi meletakkan informasi di wilayah privat, dan penyediaan informasi menganut asas residual: semua informasi bersifat tertutup selain yang diijinkan terbuka oleh Undang-Undang (pro secrecy biased).

Salah satu konsekuensi dari penerapan asas universal yang ekstrim dalam rezim hak untuk tahu adalah larangan bagi penyedia layanan untuk mempertanyakan tujuan permohonan informasi kepada Pemohon, kecuali jika permohonan jatuh pada domain informasi yang dikecualikan. Di beberapa negara, Kanada misalnya, mengetahui tujuan permohonan dinilai berisiko menimbulkan diskriminsi. Penyedia layanan akan memprioritaskan permohonan yang menurut mereka memiliki tujuan lebih penting dari yang lainnya.

Berbeda dengan rezim hak untuk tahu, rezim privasi mengutamakan tujuan permohonan informasi. Penyedia data bahkan harus memastikan terlebih dahulu bahwa tidak ada cara lain yang dapat ditempuh untuk mencapai tujuan permohonan selain dengan mengakses data pribadi tersebut (Alamsyah, 2015). [1]

Tujuan Dilindungi Hukum, Mewakili Kepentingan Publik, dan Relevan

Hanya tujuan permintaan yang sah secara hukum dan mewakili kepentingan publik yang dapat dinilai relevansinya oleh Penyedia Data Pribadi. Dengan demikian mengakses data pribadi untuk tujuan yang mewakili kepentingan privat tak diperkenankan, misalnya: meminta alamat rumah untuk mengirimkan material promosi atau materi kampanye politik.

Contoh kasus 5b-1: Perkumpulan Inisiatif melawan Sekretariat TNP2K

Perkumpulan Inisiatif mengajukan permohonan informasi berupa salinan daftar nama dan alamat penerima Jamkesmas di Kabupaten Bandung. Termohon, Sekretariat TNP2K, menolak memberikan dengan alasan dapat mengungkap rahasia pribadi dan bertentangan dengan UU Adminduk. Dalam pendataan ada perjanjian antara pemerintah dengan responden (subyek data) bahwa data mereka hanya digunakan semata-mata untuk kepentingan pemerintahan. Dalam persidangan penyelesaian sengketa Informasi di Komisi Informasi Pusat, Perkumpulan Inisiatif tak dapat membuktikan memiliki ikatan kerja sama dengan Pemerintah terkait tujuan permohonannya. Majelis Komisioner memutuskan menolak permohonan Pemohonan.

Selain sah secara hukum, Pemohon data pribadi—kecuali Pemohon adalah Subyek Data, harus menerangkan relevansi tujuan terhadap permintaan data pribadi tersebut. Penyedia data berhak untuk menanyakan metode atau teknik pengolahan data untuk mencapai tujuan tersebut. Jika Penyedia Data menilai tujuan dan metode tersebut tidak memiliki relevansi dengan data yang diminta maka permohonan dapat ditolak, meski tujuan tersebut sah secara hukum.

Memadai, Akurat, Semata-mata Untuk Memenuhi Tujuan dan Berjangka Waktu

Data yang disediakan harus memadai, dalam pengertian penyedia data harus memroses data sedemikian rupa sehingga data yang disediakan dapat digunakan oleh pemohon informasi untuk mencapai tujuannya.

Selain memadai data yang disediakan harus akurat dan mutakhir. Hal ini untuk menghindari pemohon atau pengguna informasi dari kemungkinan pengambilan kesimpulan yang keliru atau sudah tidak sesuai dengan perkembangan.

Penyediaan data harusdipastikan tidak berlebihan sehingga dapat digunakan untuk mencapai tujuan permohonan, namun kecil kemungkinan dapat digunakan untuk tujuan lain yang berbeda dengan tujuan permohonan. Untuk itu Penyedia Data dapat menggunakan metode-metode tertentu untuk mengurangi derajat sensitifitas (pengaburan atau penghitaman, penyaksian tanpa penyalinan, dsb.) sepanjang tujuan permohonan masih bisa dicapai.

Contoh kasus 5b-2: Amhar AZ melawan Kemendiknas

Amhar AZ mengajukan permohonan informasi berupa hasil penilaian Peserta Seleksi Nasional Masuk Perguruan Tinggi Negeri (SNMPTN) dan formula perhitungan kepada Kementerian Pendidikan Nasional. Permohonan ditolak dengan alasan dapat mengungkap rahasia pribadi karena hasil penilaian termasuk dalam kapabilitas seseorang. Dalam mediasi yang dilakukan oleh Komisi Informasi Pusat, akhirnya disepakati informasi diberikan dengan cara mengaburkan nama-nama peserta kecuali nilai mereka, termasuk memberikan formula perhitungan yang digunakan. Pemohon akhirnya memperoleh data-data, melakukan perhitungan berdasarkan formula tersebut dan menyatakan bahwa proses seleksi telah tepat.

Dalam hal tujuan permohonan telah tercapai dan data sebagai sumber informasi yang digunakan oleh Pemohon untuk mencapai tujuan tersebut masih memiliki risiko mengungkap informasi untuk tujuan lain, Penyedia Data harus memastikan salinan data dimusnahkan segera ketika tujuan telah tercapai.

—————

[1] Lihat Alamsyah Notes PDP-005B.27.06.2015, subjudul Keseimbangan Antara Kepentingan Publik dan Hak Subyek Data. Hal. 2.